Профессор: «Для Европейского союза неграждане Латвии и Эстонии просто невидимы»
Вера Александрова
В феврале в стенах Европейского парламента прошло слушание на тему «Гражданство ЕС». Обсуждались проблемные вопросы европейского права и способы защиты европейских граждан от дискриминации. О том, какие проблемы существуют сегодня в правовой сфере ЕС, насколько остро стоит вопрос прибалтийских неграждан в Евросоюзе и почему уважение конституционных традиций государств — членов ЕС порою может оборачиваться притеснением национальных меньшинств, аналитическому порталу RuBaltic.Ru рассказал специалист по вопросам гражданства, профессор Гронингенского университета (Нидерланды) Димитрий КОЧЕНОВ:
— Г‑н Коченов, в феврале в Европарламенте прошло мини-слушание на тему «Гражданство ЕС». Чем обусловлена такая тема слушания и почему об этом актуально говорить сегодня?
— Обсуждалось несколько тем. В основном то, насколько гражданство Европейского союза дает обладателям юридического статуса «гражданин ЕС» дополнительные права, кроме имеющихся прав на национальном уровне. Комитет Европейского парламента пытался установить, в чём состоит дополнительная сила европейского гражданства.
Всем известно, что гражданство ЕС дает право его обладателям работать во всех странах Европейского союза или путешествовать по ним. При переезде в другое государство Европейского союза обладатели европейского гражданства защищены правом Европейского союза от дискриминации по признаку национального гражданства. Однако как обеспечивать исполнение прав граждан, которые предпочитают оставаться дома? По этому вопросу еще нет абсолютного консенсуса в европейском праве. Поэтому возникает много коллизий.
Дело в том, что европейское право помогает больше всего тем, кто путешествует или переезжает из одной страны в другую. Для того чтобы во всей полноте пользоваться правами гражданина Европейского союза по договору ЕС или договору о функционировании ЕС, необходимо, как правило, сначала сделать первый шаг — переехать в другое государство Евросоюза. Те, кто этого не делает, попадают под действие лишь национального права. Это создает определенные проблемы.
Получается, что европейское право обеспечивает более благоприятный климат для большинства в любом из государств ЕС. Меньшинства, особенно этнические, защищены значительно хуже.
— Как это работает?
— Принцип недискриминации по признаку национального гражданства, ключевой принцип права ЕС, гласит, что человек, который работает за границей, должен пользоваться такими же правами, как и местные жители. Дополнительные условия легальности проживания или доступа на рынок труда, кроме строго оговоренных в соответствующей директиве ЕС, абсолютно запрещены, как дискриминирующие. Любые тесты знания местного языка, например, противоречат праву ЕС, также как и «культурные» барьеры на рынке труда или при покупке земли или недвижимости: европейские граждане не обязаны танцевать все местные танцы и говорить на всех языках, чтобы пользоваться своими правами на основании договоров.
То же касается и самых фундаментальных прав, таких как право на имя. Здесь можно привести в пример известное дело Константинидиса. Это греческий парикмахер, переехавший в Германию. Немцы в документах написали его фамилию «Констадинидэс», хотя на самом деле он «Константинидис». Согласно немецкому праву всё было сделано верно, так как там были очень строгие правила транслитерации иностранных имен и фамилий на немецкую версию латиницы.
Но Европейский суд посчитал, что грек подвергся косвенной дискриминации в связи со странным написанием имени немецкими властями. Суд постановил, что немцы должны уважать тот факт, что он пользовался своими правами гражданина, переехав из одной стороны в другую, и те правила, которые немцы установили в своем национальном законодательстве, не должны в полной мере применяться к Константинидису: он имеет такое же право на неискаженное имя, отражающее в полной мере то, как оно звучит на самом деле, как и немцы, чьи немецкие имена не нужно транслитерировать вообще.
По аналогии, если болгарин Ангелов приезжает работать в Латвию и в его виде на жительство почему-то написано «Ангеловс», это нарушение его права на отсутствие дискриминации по признаку гражданства. Представители этнического большинства, пользующиеся правом на свободу передвижения в ЕС, таким образом, защищены.
А теперь посмотрим на дело Руневич-Вардын, например. Это литовка из польского меньшинства, которая жила в Польше. То есть она использовала свои права по договору о Европейском союзе, а потом решила выйти замуж за поляка в Литве. По идее, здесь нужно было бы применить стандарт, который применялся в деле Константинидиса.
То есть Литва не должна была иметь права применять без оглядки на европейские принципы свои принципы транслитерации написания имен.
Но Европейский суд не согласился с этим. Получилось, что, когда девушка вышла замуж, в ее свидетельстве о браке, которое выдано на литовском языке, ее новая польская фамилия была написана на литовском и поэтому отличалась от фамилии ее мужа. Когда она спросила, почему ее фамилия написана так, ей ответили что-то вроде «потому что Вы гражданка Литвы и всем известно, что в нашем языке нет буквы W». Проблема в том, конечно же, что как раз с этой буквы и начиналась фамилия ее мужа, написанная в том же свидетельстве о браке теми же литовскими властями.
Европейский суд, к сожалению, указал, что в этом конкретном случае конституционная идентичность государства и специфика государственного языка не дают возможности Европейскому суду требовать от литовских властей применения стандартного европейского права, как то, которое применялось к греку в Германии.
— Что следует из этих двух примеров?
— Эти два примера нас учат тому, что, к сожалению, европейское право, которое должно помогать и представителям большинства, и представителям меньшинства в странах — членах Европейского союза, не всегда защищает права граждан ЕС, относящихся к этническим меньшинствам. Подтверждая идеологические конструкции типа той, что мы видели в деле Вардын: что польским именам, написанным без ошибок, нет места в Литве, — Европейский суд ставит право ЕС на сторону национализма и дискриминации, вместо того чтобы противостоять им, и косвенно превращает Европейский союз в юридический инструмент, потакающий некоторым государствам ЕС в унижении этнических меньшинств, проживающих на их территории.
Оно функционирует так, что порой может даже увеличивать неравенство между представителями меньшинства и большинства. Особенно в балтийских странах.
Здесь очень трудно объяснить подход, который выбрал Европейский суд в Люксембурге. Потому что в Европейском союзе как таковом большинства никакого нет. Этническое большинство и меньшинство — это то, что применяется в контексте только государств — членов ЕС. По принципам, по самой идее ЕС Европейский союз не должен автоматически вставать на сторону официальной идеологии своих государств-членов. Особенно когда официальная идеология используется с целью нарушения прав этнических меньшинств, которые являются гражданами Европейского союза.
Это всего лишь начальная точка. На самом деле у нас очень много проблем. Часто представители меньшинств на национальном уровне пользуются меньшим уровнем защиты собственных прав по европейскому праву, чем представители этнического большинства. С этим нужно что-то делать.
— В этой связи нельзя не спросить, насколько остро сегодня стоит проблема эстонских и латвийских неграждан в ЕС?
— В этом плане право очень просто: каждое государство само определяет, кто является его гражданами, и каждое государство само определяет, кто из его граждан является гражданами Европейского союза, при условии, что минимальные принципы европейского права соблюдены.
В итоге для Европейского союза как для правовой системы неграждане Латвии и Эстонии просто невидимы, потому что у них нет европейско-правовой правосубъектности.
Естественно, вопрос очень просто было бы решить, если бы только Латвия и Эстония этого захотели. Достаточно одного письма, официального уведомления в органы Европейского союза о том, что они считают своих неграждан гражданами Европейского союза. Особенно в контексте латвийского права подобный подход мог бы с легкостью быть претворен в жизнь.
Мы с коллегой Алексеем Димитровым написали статью на английском и русском языках о том, как можно решить эту проблему, опубликовали в Хьюстоне и в Москве. Однако воз и ныне там.
Хотя, повторюсь, официального заявления от Латвии было бы достаточно для немедленного расширения гражданства ЕС на всех обладающих статусом негражданина Латвии. Это дало бы определенные выгоды балтийским негражданам: право на работу, выбор места жительства и равное обращение на всей территории Союза. При этом расширение гражданства ЕС на неграждан не повлечет за собой почти никаких экономических или политических издержек для Латвийской Республики как раз в связи с тем, что подобный статус связан с возможностью реализации прав в абсолютном большинстве случаев в других странах — членах Евросоюза. К сожалению, сейчас негражданам в наднациональной структуре ничего из этого не полагается.
— В одном интервью Вы говорили, что проблему неграждан проще было решить до вступления Латвии и Эстонии в ЕС. Почему Евросоюз не воспользовался такой возможностью до 2004 года?
— Да. Сейчас уже поезд ушел. До вступления государств в Евросоюз всегда применяется принцип предварительных условий членства, когда Европейская комиссия и другие институты вправе выдвигать требования государствам, которые собираются вступать в ЕС. И если эти требования не выполнены, то государства не получают зеленый свет для вступления в Союз.
В плане гражданства подобный метод был использован в Чешской Республике. Там правительство пыталось не дать гражданства местным цыганам. У официальной Праги был очень странный аргумент: подразумевалось, что из-за геноцида цыган во время нацистской оккупации Чехословакии оставшиеся в Чехии цыгане — словацкие. На этом основании и не хотели давать гражданства цыганам.
Европейский союз поставил под сомнение подобную логику, и в результате давления ЕС чехам пришлось дать гражданство своему цыганскому меньшинству. К сожалению, Евросоюз использовал совершенно другую тактику в отношениях с балтийскими странами и в отношении русскоязычных меньшинств.
Поздно об этом говорить, потому что принцип предварительных условий членства применяется только перед тем, как страна вступает в Европейский союз. Сейчас у ЕС уже не те компетенции, чтобы требовать что-то в области массового предоставления гражданства этническим меньшинствам. Евросоюз теперь вправе требовать уважения прав, которые устанавливает на наднациональном уровне. Но, как мы видели, эти права, к сожалению, по-разному применяются по отношению к представителям этнического большинства и этнического меньшинства в разных странах Европейского союза.
Из-за того, что Евросоюз старается уважать конституционные традиции государств-членов, неожиданно получился отрицательный эффект. Никому не пришло в голову, что уважение конституционных традиций государств — членов ЕС повлечет за собой ущемление прав этнических меньшинств. Возникающая ситуация абсурдна, ибо в балтийском контексте, в отличие, например, от Голландии или Германии, уважение конституционных традиций государств членов Союза становится синонимом неуважительного отношения к этническим меньшинствам и ущемление их прав.
— Как Вы думаете, почему в Чехии было оказано давление на правительство для выдачи гражданства, а в Прибалтике нет?
— Это сложно объяснить, на самом деле. Возможно, всему виной разные масштабы. Если мы говорим о Чешской Республике, то цыгане — это минимальный процент населения. А если мы говорим о Латвии, то на момент вступления страны в Европейский союз огромный процент населения страны не имел гражданства. И к тому же, что касается латвийского негражданства, было понимание того, что этот статус суть абсолютное исключение и что его невозможно будет наследовать. Фактически люди должны были пользоваться статусом негражданина в течение только одного поколения. То есть проблема должна была разрешить сама себя. Но с тех пор многое изменилось, поэтому там до сих пор еще рождаются дети со статусом негражданина.
— Каковы перспективы решения проблемы неграждан в Евросоюзе?
— Если говорить об очень долгосрочной перспективе, то проблема всё-таки решит сама себя. Потому что если мы посмотрим, сколько детей рождается с этим статусом сегодня, то это очень низкий процент. Лет через 50 или 100 неграждан в Прибалтике точно не будет. Это то, чего Европейская комиссия и другие институты и ожидают. В плане краткосрочного решения самое простое и самое логичное было бы для Латвийской Республики принять одностороннюю декларацию о том, что все неграждане становятся гражданами Евросоюза.
Всего лишь одна страница текста формата А4 (в нашей с господином Димитровым статье текст предложенной декларации приложен в качестве аннекса), которая не создает практически никаких дополнительных прав в Латвии, позволила бы балтийским негражданам полностью использовать права гражданства Евросоюза. Это создало бы большие дополнительные возможности для неграждан.